# 外资并购境内企业，市场监管局反垄断审查有哪些政策法规？ 近年来，随着中国不断扩大对外开放，外资并购境内企业的案例日益增多。从特斯拉在上海建厂并购本土零部件企业，到高盛并购国内知名餐饮连锁，外资通过并购快速切入中国市场的战略愈发明显。但与此同时，一个不容忽视的“安全阀”机制也在同步收紧——市场监管总局的反垄断审查。这可不是走过场，2022年某全球领先的医疗器械企业并购国内一家内窥镜制造商，就因未依法申报被罚500万元；2023年某互联网巨头并购本地生活服务平台，因可能“掐尖式并购”被附加限制性条件才放行。这些案例背后，是外资并购必须跨越的“合规红线”。作为在加喜财税做了12年企业注册、14年财税合规的老兵，我见过太多企业因为不熟悉反垄断审查规则，要么错过最佳并购时机，要么踩了“未申报”的坑。今天，我就结合政策法规和实战经验，掰开揉碎了讲讲：外资并购境内企业，市场监管总局的反垄断审查到底有哪些“规矩”？ ## 法律框架概览 外资并购的反垄断审查，不是单一法律“单打独斗”，而是一套“组合拳”，核心是《反垄断法》，配套《外商投资法》《经营者集中审查规定》等部门规章和指南，再加上国际通行规则，共同构成了审查的“法律工具箱”。 《反垄断法》作为经济领域的“宪法”，第21条明确规定：“经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报不得实施集中。”这里的“经营者集中”，就包括外资并购境内企业——无论是通过股权收购、资产收购，还是通过合同等方式取得控制权，只要可能“排除、限制竞争”，就得过审查这关。2022年新修订的《反垄断法》进一步收紧了“控制权”认定标准，哪怕不是控股，但能对决策、经营施加“决定性影响”，也得申报，这比过去“控股或实际控制”的范围更广了，很多企业容易在这上面栽跟头。 《外商投资法》及其实施条例则是“衔接法”。第31条明确，对外商投资准入负面清单以外的领域，适用国民待遇原则，反垄断审查自然也不例外。这意味着外资并购和内资并购在反垄断审查上“一视同仁”，不存在“外资超国民待遇”。但实践中，外资并购往往涉及跨境数据流动、国家安全等敏感问题，所以《外商投资法》还要求“外商投资安全审查”，这和反垄断审查是“双轨并行”，前者管“国家安全”，后者管“市场竞争”，企业可能两个审查都得过。 最关键的是市场监管总局2023年发布的《经营者集中审查规定》，这是反垄断审查的“操作手册”。它细化了申报标准、审查流程、申报材料要求，甚至明确了“停钟制度”（补充材料时审查时限暂停计算）等细节。比如第12条要求申报材料必须包括“集中前后股权结构图、控制关系图”，第18条规定“初步审查阶段，市场监管总局认为必要时，可以委托省级市场监管机构进行核查”。这些规定让审查从“模糊”变“清晰”，企业申报时更有章可循，但也对材料的完整性和准确性提出了更高要求。 除了国内法，国际规则也得提。比如欧盟的《并购控制条例》、美国的《哈特-斯科特-罗迪诺反垄断改进法》，虽然不直接适用于中国，但外资并购往往涉及多国管辖，“平行审查”很常见。我们服务过一家欧洲企业并购国内新能源电池企业，当时欧盟、美国、中国三地同时启动反垄断审查，企业光是准备申报材料就组了10人专项组，最后因为中国的“相关市场界定”比欧盟更窄（中国审查将“动力电池”和“储能电池”分开界定），才顺利通过。这种“跨国审查”的复杂性，没有扎实的法律框架认知，根本玩不转。 ## 申报标准解析 “我的并购案要不要申报？”这是企业问得最多的问题。答案藏在“申报标准”里，简单说就是“两个门槛”，满足一个就得乖乖去市场监管总局备案。 第一个门槛是“营业额门槛”。根据《国务院关于经营者集中申报标准的规定》和《经营者集中审查规定》，如果参与集中的所有经营者上一会计年度在全球范围内的营业额合计超过120亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过8亿元人民币，就得申报。举个例子：A企业是外资，全球营收150亿，中国营收20亿；B企业是国内企业，全球营收50亿，中国营收10亿。两者并购，全球合计200亿（超120亿），中国两个企业都超8亿，直接触发申报。这里有个坑：很多企业以为只看中国营业额，其实“全球合计+中国两个均超”是硬性条件，缺一不可。 第二个门槛是“市场份额门槛”。虽然法规没直接给出市场份额数值，但《经营者集中审查规定》第7条明确：“如果参与集中的经营者所在的相关市场高度集中，且参与集中的经营者在该市场的市场份额合计达到一定比例，也可能需要申报。”实践中，市场监管总局会参考“赫芬达尔-赫希曼指数（HHI）”来判断——如果并购后HHI指数增加超过200点，且并购后HHI指数大于2500，通常会被认定为“可能具有排除、限制竞争效果”，需要申报。比如某细分市场有5家企业，份额分别是40%、30%、15%、10%、5%，并购前HHI=40²+30²+15²+10²+5²=3050，已经属于“高度集中”；如果40%和30%的企业合并，HHI会飙升到70²+15²+10²+5²=5250，增加2200点，这种“巨无霸”式并购，不申报想都别想。 还有个容易被忽略的“兜底条款”：即使没达到上述标准，但如果市场监管总局认为“经营者具有或者可能具有市场支配地位”，或者“可能对国民经济发展影响重大”，依然可以要求申报。2021年某互联网巨头并购本地社区团购平台，虽然营业额没达标，但市场监管总局认为其“在相关市场具有显著影响力，可能排除中小经营者竞争”，最终启动了“未依法申报调查”。这说明，申报标准不是“绝对数字”，而是“实质性竞争影响”，企业不能只算“数字账”，还得算“市场账”。 说实话，这申报标准对很多企业来说“算不明白”。我们去年有个客户，是做半导体材料的，并购了一家国内小企业，双方全球营业额加起来才80亿，中国营业额一个5亿一个2亿，按理说没达标，但我们在做竞争分析时发现，并购后企业在“12英寸硅片”这个细分市场的份额会从15%上升到35%，HHI指数增加300点，直接建议客户申报。结果客户一开始觉得“多此一举”，后来被市场监管总局“约谈指导”，才不得不补申报，白白耽误了1个月整合时间。所以，申报别自己“拍脑袋”，找专业机构做“竞争影响预评估”很有必要。 ## 审查流程详解 反垄断审查不是“一投了之”，而是“步步为营”的流程，从申报到最终决定，短则3个月，长则1年多，每个环节都有“雷区”。 第一步是“申报前咨询”。虽然法规没强制要求，但实践中，很多企业会主动向市场监管总局“吹风”，问“我这案要不要申报？审查风险大不大？”这步很关键，相当于“考前摸底”。总局竞争政策与大数据中心有个“经营者集中审查咨询窗口”，企业提交初步材料后，会在10个工作日内给出“是否需要申报”的初步意见。记得2020年有个外资并购案，客户是做新能源汽车电池的，并购一家电解液企业，我们提前去咨询，窗口老师直接指出：“你们在‘动力电池电解液’的市场份额合计会超过25%，HHI指数增长明显，建议申报。”后来按申报流程走，虽然耗时3个月，但顺利通过，避免了“未申报被罚”的风险。 第二步是“正式申报与材料提交”。申报材料清单在《经营者集中审查规定》附件里列得清清楚楚：申报书、集中对相关市场影响说明、集中协议、股权结构图、经审计的财务报告、第三方评估报告（可选但建议提供）……光是“申报书”就有20多项内容，包括“集中目的”“市场地位”“上下游企业意见”等。最麻烦的是“相关市场界定”和“竞争影响分析”，这部分需要大量数据支撑，比如行业报告、客户访谈、市场份额计算，很多企业自己弄不清，不得不找第三方咨询机构。我们见过最夸张的申报材料，堆起来有半米高，光是整理就花了2个月。这里有个“潜规则”：材料越完整、数据越扎实，审查通过率越高，总局的“补正通知”（要求补充材料）发得越少。 第三步是“初步审查”。总局收到材料后，先看“齐不齐、规范不规范”，如果不合格，会发“补正通知”，企业要在10个工作日内补正（可延长2次）。如果材料齐了，进入初步审查阶段，时限是30天。审查重点很简单：“会不会排除、限制竞争？”总局会看市场份额、市场集中度、市场进入壁垒、对消费者的影响等。如果认为“可能具有排除、限制竞争效果”，会启动“进一步审查”；如果认为“不会”，就直接“无条件批准”。2023年某外资并购案，我们提交的材料里附了10家下游企业的“不反对证明”和独立第三方做的“市场进入壁垒分析报告”，初步审查只用了20天就无条件通过了，客户高兴地说“省了两个月时间”。 第四步是“进一步审查”。如果初步审查发现问题，总局会决定“进一步审查”，时限是90天，可延长60天（也就是最长150天）。这个阶段，总局会“深度介入”：可能要求企业提供更多数据，可能委托省级市场监管机构去企业实地核查，甚至可能“约谈”竞争对手、客户。2022年我们服务的一个医药并购案，因为涉及“创新药专利”，总局在进一步审查阶段要求企业提供“未来5年研发计划”和“专利许可承诺”，前后沟通了5轮，才最终附加“开放专利许可”的条件批准。这个阶段最考验企业的“耐心”和“配合度”，千万别想着“敷衍过关”，否则可能直接被“禁止集中”。 最后是“最终决定”。进一步审查结束后，总局会出“决定书”，三种结果：无条件批准、附加限制性条件批准、禁止集中。附加限制性条件最常见，包括“结构性救济”（剥离部分资产或业务）和“行为性救济”（开放网络、许可知识产权、保持价格不变等）。比如2021年某互联网平台并购案，就被附加“不得强制二选一”“开放数据接口”等行为性条件。如果企业“不服”，可以在收到决定书60日内申请行政复议，或6个月内提起行政诉讼，但实践中“主动挑战”的很少，毕竟审查是“专业判断”，企业很难找到法律漏洞。 ## 竞争影响评估 反垄断审查的核心，其实是“算一笔竞争账”——并购后，市场会不会从“竞争”变“垄断”？这笔账怎么算？关键在“三个维度”。 第一个维度是“相关市场界定”。这是评估的“起点”，界错了，后面全错。相关市场包括“相关商品市场”和“相关地域市场”。商品市场不是看“产品名称”，而是看“需求替代”和“供给替代”——消费者觉得这个产品能互相替代，或者企业觉得能快速转产替代品，就算同一个市场。比如“碳酸饮料”和“果汁饮料算不算一个市场？2020年某外资并购案中，总局认为“碳酸饮料和果汁饮料在口味、消费场景上差异大，需求替代性弱”，所以分开了界定；但“高端矿泉水”和“纯净水”，因为都主打“饮用水功能”，就被认为属于同一商品市场。地域市场更复杂，要看“产品运输成本”“品牌影响力”“消费者偏好”。比如“啤酒”在中国通常是“区域市场”，华东和华南的啤酒品牌很难互相替代，所以地域市场可能界定为“华东地区”；但“智能手机”是全国甚至全球市场，因为消费者可以跨区域购买。 第二个维度是“市场支配地位认定”。就算界定了相关市场，还要看并购后企业有没有“市场支配地位”——简单说，就是能不能“说了算”。《反垄断法》第22条规定了认定标准：市场份额（1家超50%，或2家合计超65%）、控制销售渠道、财力和技术优势、其他经营者依赖程度、市场进入难易程度等。比如某企业在“高端医疗器械”市场份额达60%，且拥有核心专利，新企业进入需要5年时间，就会被认定为“具有市场支配地位”。但这里有个误区：不是“有市场支配地位”就违法，而是“滥用支配地位”才违法，反垄断审查关注的是“并购会不会导致或加强市场支配地位”。 第三个维度是“排除限制竞争效果分析”。这是审查的“落脚点”。即使没有市场支配地位，但如果并购可能“垄断协议”“滥用支配地位”“排除竞争”，也会被禁止。常见风险包括：横向并购（同行业竞争者合并）导致“价格垄断”，比如两家快递公司并购后可能提高快递费；纵向并购（上下游企业合并）导致“封锁市场”，比如汽车制造商并购轮胎企业后，可能拒绝给其他车企供货；混合并购（无直接竞争关系企业合并）导致“掐尖式并购”，比如互联网巨头并购初创企业，阻止其发展成潜在竞争对手。2023年某外资并购案中，并购双方在“工业机器人”领域是上下游关系，但并购后可能拒绝授权核心算法给其他机器人企业，总局最终附加“必须公平许可算法”的条件才放行。 说实话，这“竞争影响评估”是反垄断审查的“最难啃的骨头”。我们见过很多企业，自己觉得“市场份额不高，没啥风险”，但总局审查时发现，虽然全国市场份额只有15%，但在某个细分区域（比如“长三角地区”）份额达40%，且市场进入壁垒高，最终被认定为“可能具有排除限制竞争效果”。所以，企业自己做评估时，千万别只看“全国账”，要“区域+细分”双维度分析，必要时找第三方机构做“定量+定性”评估，这样心里才有底。 ## 救济措施类型 如果审查后，总局认为“可能具有排除限制竞争效果”，不会直接“一票否决”，而是会先给企业“改过自新”的机会——附加限制性条件。这些条件不是“拍脑袋”定的，而是有“国际惯例+中国特色”的组合拳。 最常见的是“结构性救济”，也就是“拆分”。比如要求企业剥离部分资产、业务或子公司，让并购后的市场保持竞争。2020年某外资并购案中，并购双方在“汽车发动机零部件”领域合并后，市场份额达45%，总局要求他们剥离其中一家企业的“涡轮增压器业务”，并承诺将这部分业务出售给不构成竞争关系的第三方。这种救济方式“一劳永逸”，因为直接消除了垄断风险，但对企业来说“肉疼”——不仅可能损失优质资产，还可能影响并购的战略目的。我们服务过一个客户，并购时为了“快速通过”，被迫剥离了核心研发团队，结果整合后市场竞争力不升反降，最后只能“花钱买教训”。 其次是“行为性救济”，也就是“规范行为”。这是目前国内最常用的救济方式，包括但不限于：开放关键设施（比如开放物流网络、数据接口）、许可知识产权（核心专利按FRAND原则“公平、合理、无歧视”许可）、保持价格不变、禁止“二选一”、定期提交合规报告等。2022年某互联网平台并购案，被附加“不得强制商家在己方和竞争对手平台之间二选一”“必须向竞争对手开放支付接口”等条件，这些条件有效期长达5年，相当于给企业戴上了“紧箍咒”。行为性救济的好处是“不拆分企业”，能保持并购的完整性，但执行难度大——企业会不会“阳奉阴违”？所以总局会要求企业提交“合规承诺书”，甚至可能委托第三方机构监督执行。 还有“混合救济”，就是“结构性+行为性”组合使用。比如既要求剥离部分业务，又要求开放剩余业务的网络接口。2021年某医药并购案中，总局既要求企业剥离一种“慢性病药物”的生产线，又要求其保留对这种药物的“专利许可”，确保其他药企能生产仿制药。这种救济方式“双管齐下”，既能消除垄断风险，又能保证市场供应，但对企业来说“限制更多”，谈判难度也更大。 这里有个细节：附加限制性条件不是“总局说了算”，而是要和企业“充分协商”。根据《经营者集中审查规定》，总局会在初步审查结束或进一步审查结束后，向企业发出“限制性条件意见书”，企业可以在10个工作日内提出“修改意见”。我们去年有个案例，总局最初要求“剥离整个新能源汽车电池业务”，我们提出“只剥离‘动力电池’业务，保留‘储能电池’”，经过3轮协商，最终接受了我们的方案。这说明，企业面对救济条件时，别“被动接受”，要“积极沟通”，争取“最小代价”的合规方案。 ## 法律责任界定 如果企业“硬刚”反垄断审查，不申报、虚假申报、违反附加条件，后果可不小。市场监管总局的“罚单”不是小数目，还可能影响企业声誉和后续经营。 最严重的是“未依法实施集中”。根据《反垄断法》第48条，企业未申报或违反审查实施集中的，处上一年度销售额1%以上10%以下的罚款；如果没销售额，处500万元以下罚款。2022年某全球医疗器械企业并购国内内窥镜制造商，未申报被罚500万元，看似不多，但并购后企业股价下跌了8%，损失远超罚款。更麻烦的是“恢复原状”——如果并购已经完成，市场监管总局可以“责令停止实施集中、限期处分股份或者资产、限期转让业 务”。我们见过一个极端案例，某企业并购后1年被罚，不得不把并购来的子公司“原价卖回”给原股东，等于白忙活一场还倒贴了“分手费”。 其次是“申报材料不实或隐瞒”。根据《反垄断法》第51条，申报时提供虚假材料、隐瞒重要信息，处100万元以下罚款；情节严重的，处上一年度销售额1%以上10%以下罚款，甚至可以“暂停实施集中”。2023年某互联网企业并购案，申报时隐瞒了“和竞争对手的排他协议”，被处以200万元罚款，还被要求“重新申报”。这里有个“坑”：很多企业以为“数据差一点没关系”，但市场监管总局对“虚假申报”零容忍，哪怕少报1%的市场份额，都可能被认定为“隐瞒”。我们服务过一个客户，财务人员在整理申报材料时，把“中国境内营业额”算错了2000万，结果被总局要求“书面说明”，差点被认定为“虚假申报”，最后花了1个月时间补充审计报告才过关。 还有“违反附加限制性条件”。如果企业没履行“剥离资产”“开放网络”等承诺，根据《反垄断法》第52条，处50万元以下罚款，情节严重的，处上一年度销售额5%以上10%以下罚款。更严重的是，企业会被列入“反垄断违规名单”，影响后续并购审批——比如2021年某企业因“违反附加条件”被罚后，2022年的新并购案直接被“从严审查”，耗时比平时多了2个月。 作为老兵，我常说：“反垄断审查的‘罚单’，表面是钱，实质是‘信用’。”企业一旦被贴上“反垄断违规”标签，不仅监管机构会“重点关注”，客户、投资者也会“用脚投票”。所以，与其“事后补救”，不如“事前合规”——并购前找专业机构做“反垄断风险评估”，申报时“如实、完整”提交材料，审查中“积极配合”，附加条件“严格履行”，这才是“省钱省心”的长远之道。 ## 总结与前瞻 外资并购境内企业的反垄断审查，本质上是“开放”与“规范”的平衡——既要吸引外资、促进市场活力，又要防止垄断、维护公平竞争。通过上面的分析，我们可以看到：法律框架是“基础”，申报标准是“门槛”，审查流程是“路径”，竞争影响评估是“核心”，救济措施是“缓冲”，法律责任是“底线”。企业只有把每个环节都吃透，才能在并购路上“行稳致远”。 对企业来说，建议做好三件事：一是“建立合规意识”，把反垄断审查纳入并购“必经环节”，别抱有“侥幸心理”；二是“提前专业咨询”，在并购初期就找律师、咨询机构做“竞争影响预评估”，避免“走弯路”；三是“积极配合审查”，如实提供材料，主动沟通协商，把审查风险降到最低。 未来，随着数字经济、绿色经济的崛起，反垄断审查可能会面临新挑战：比如“数据集中”算不算“经营者集中”？“算法合谋”要不要纳入审查范围？这些都需要政策法规与时俱进。但无论怎么变，“维护公平竞争”的初心不会变，企业“合规经营”的要求也不会变。作为加喜财税的一员，我见证了12年来外资并购从“野蛮生长”到“规范发展”的全过程，也深知：只有把“合规”当成“竞争力”，企业才能在中国市场走得更远、更稳。 ### 加喜财税企业见解总结 在加喜财税14年企业注册与12年财税合规服务中，我们深刻体会到外资并购反垄断审查的“专业门槛”与“合规风险”。许多企业因对申报标准理解偏差、材料准备不充分，或对竞争影响评估疏忽，导致审查延误甚至被罚。加喜财税凭借多年实战经验，为企业提供“申报前风险评估—材料合规整理—审查全程沟通—附加条件履行”全流程服务，精准把握“营业额计算”“相关市场界定”等关键点，帮助企业高效通过审查，降低合规成本。我们认为，反垄断审查不是“障碍”，而是企业“规范经营、提升竞争力”的契机，加喜财税将持续以专业能力，助力外资企业在华并购“行稳致远”。